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矿区复绿不只是“覆绿”

2013/8/23 19:00:08  阅读数:   来源:中国国土资源报   作者:郑娟尔 袁国华   
    大力推进矿区土地整治是促进生态文明建设和节约土地资源的一项重要内容。应在完成矿山环境恢复治理的基础上,与农业土地开发、基本农田建设、工矿废弃地复垦、新农村建设、生态城市建设、城市经济结构转型等相结合,构建矿区土地综合整治新机制。


    近年来我国矿山开采占用和破坏的土地面积呈增加趋势,且土地修复率(本年恢复面积/累计占用破坏面积)有下降趋势。对此,笔者认为应着力完善矿山地质环境恢复治理保证金制度,构建矿区土地综合整治新机制。


    完善环境恢复治理保证金制度
    近年来,我国矿山地质环境恢复治理保证金缴存数额不断增加,但保证金制度还存在不少问题:一是“两低”并存,主要体现为缴纳标准低和缴纳比例低;二是标准各异,全国31个省(区、市)的保证金缴存标准并不统一;三是资金闲置,截至2011年底,全国75%的保证金处于闲置状态。对此,建议我国现行的矿山地质环境恢复治理保证金制度进行以下改革:


    按矿山环境恢复治理成本来设定保证金缴存标准。按我国现行法律法规和操作实践,企业所缴纳的保证金普遍低于实际治理成本。相当于企业只承担了部分环境损害责任,并将不履约的风险转嫁给了政府和纳税人。下一步,必须按矿山生态环境恢复治理成本来设定保证金缴存标准。建议矿山修复成本包括直接成本和间接成本:直接成本是由物理复垦和闭坑引起的必需成本,比如斜坡复绿;间接成本是由于矿山企业不履行职责而引起的——即由第三方承包商进行复绿所增加的成本。


    优化保证金缴纳和返还机制。事实上,保证金的核心不在于把钱收上来,而在于督促企业履行治理责任。若企业采取分期治理或边采边治的方式,可采取按应缴纳的保证金总额的一定比例分阶段或分年度缴纳保证金。对已建矿山投入的治理资金和完成的分期生态环境恢复治理项目的投入,在缴纳后期保证金时给予抵扣。同时,在每年采矿许可证年检时,核减企业边采边治理的完成情况,以保证治理效果,减轻企业负担。此外,考虑到矿山生态环境的恢复需要一定时间才能显现效果,保证金可在验收结束后一段时期返还。这一期限的选择应视地区气候、水文等自然条件的不同而有所差异。

 
    处理好保证金与其他收费项目的关系。矿山生态环境恢复治理保证金牵涉的部门较多,建议整合国土资源、环保、林业、水利等相关部门的收费项目,并处理好矿山地质环境恢复治理保证金与土地复垦预存费用的关系。2012年,国土资源部发布了《土地复垦条例实施办法》,正式建立土地复垦预存制度。该办法规定,矿山地质环境治理恢复保证金中已经包含了土地复垦费用的,可不再预存相应数额的土地复垦费用。这有助于减少部门内重复收费的情况,但操作起来可能会面临一些问题。


    加强制度设计和法律保障。目前,保证金方面的法律法规主要是2009年发布的《矿山地质环境保护规定》。从中长期看,仅有部门规章是不够的,应尽快将保证金制度纳入《矿产资源法》或制定《矿山地质环境保护条例》。短期内,应尽快研究形成全国统一的保证金制度,出台相关技术标准,规范保证金的收缴、使用和返还。


    构建矿区土地综合整治新机制
    矿区土地整治涉及区域经济转型、矿山地质环境恢复治理(含矿区地质灾害的治理)、矿区土地复垦、农用地开发整理等多方面。因此,对存量矿山废弃地,可将矿山地质环境治理、农业土地开发、基本农田建设、工矿废弃地复垦、新农村建设、生态城市建设、城市经济结构转型等结合起来,构建矿区土地综合整治新机制。


    编制统一的整治方案或规划。应从资源勘查阶段就考虑矿山环境保护和土地复垦,越早考虑,环境代价越低,治理成本越小。矿区土地综合整治涉及多个部门,应在政府统一领导下,编制矿区土地综合整治方案或规划。方案或规划的编制应当以区域土地资源的可持续利用为根本,以恢复地力、促进土地资源再利用为重点,综合考虑区域经济社会发展水平、财政实力、机构设置、市场发育程度、民间资本实力、气候条件、矿区土壤质量和水文地质特点等,把矿业用地整治与提高区域百姓收入、改善区域环境、促进区域经济结构转变等结合起来。


    统筹考虑采后土地的用途。对于采后土地的用途,应坚持两项原则:一是以农业开发为主,有条件复垦成农用地的应复垦成农用地,能复垦成耕地的应复垦成耕地;二是因地制宜的原则,遵循“宜农则农,宜林则林,宜渔则渔,宜建则建,宜景则景”的要求,集约有效地利用各种资源与基础设施。探索通过矿区土地恢复治理和复垦再利用,建立循环经济体系。以安徽省淮南市东辰创大公司的治理模式为例,该公司把塌陷区综合治理与发展循环经济相结合,在复垦土地上进行了农产品加工、林木、蔬菜、农作物种植、畜禽养殖、水产养殖等循环经济各个节点建设,把煤炭开采沉陷的治理与开发打造为“种植养殖、食品安全、观光旅游、农业物流”四个产业。


    建立多元投资机制。基于我国矿区土地破坏的严重性,矿区土地整治必须依靠多元化的投资渠道。一是进一步加强财政资金投入,解决因历史原因、责任主体缺失、自然灾害破坏造成的矿区土地破坏问题。建立矿山地质环境治理和土地复垦项目的分级分类制度,制定财政出资治理项目名录,防止将财政资金用于有责任主体的项目治理。二是探索建立矿区土地恢复治理专项资金。可借鉴美国经验,设立矿区土地复垦专项基金,专门用于废弃矿山的环境治理和土地复垦。基金应整合现有废弃矿山治理资金,向企业征收的废弃矿山治理费、采矿权和探矿权价款、开采许可证申请费、矿山开采违规罚款、废弃矿山修复治理后的新增土地收益等。三是建立激励机制,积极引入市场资金。这方面,国土资源部已出台《关于进一步鼓励和引导民间资本投资国土资源领域的意见》、《土地复垦条例实施办法》等制度,鼓励民间资本参与矿区土地复垦和矿山地质环境恢复治理,下一步的关键是落实。四是整合各类财政资金,发挥资金合力。基层政府可以将用于环境保护、地质灾害防治、土地整治(包括基本农田建设、工矿废弃地复垦等)、新农村建设、生态城市创建等各类财政资金进行聚合,发挥资金合力。


    完善矿区土地整治的相关机制。强化矿区土地恢复治理的验收工作,确保复垦后的矿山环境和土地质量不低于资源开采前的水平。应在矿产资源开采前对矿区土壤、植被等要素进行取样,作为未来复垦验收、保证金返还、返还比例标准的依据。同时,尽快建立矿山环境保护与土地复垦支出统计制度,对年度矿产资源开发的环境效应及在治理复垦方面的投入进行统计。在此基础上,建立矿产资源开发环境代价核算制度,为矿山环境保护和复垦资金的投入提供决策支撑。此外,积极探索市场经济条件下的矿区土地整治新制度,比如实施矿业公司环境绩效报告制度。